Заключение на проект Закона Республики Таджикистан “О средствах массовой информации”.
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности изучила проект Закона РТ “О средствах массовой информации” и полагает возможным дать следующее заключение, исходя из анализа действующего законодательства и международно-правового инструментария, их доктринального толкования и правоприменительной практики.
При рассмотрении данного законопроекта Кафедра исходит из того, что затрагиваемые в нём вопросы права массовой информации в полном объёме относятся к сфере научной деятельности Кафедры, как она определена Соглашением между Организацией Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Институтом международного права и экономики имени А.С.Грибоедова об учреждении Кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности, подписанным в Париже 12.06.98г. и в Москве 01.07.98г.
Прежде всего, Кафедра констатирует своевременность и целесообразность разработки и принятия в Республике Таджикистан проекта нового закона, регулирующего отношения в сфере организации и деятельности средств массовой информации. Как известно, в настоящее время основным законодательным актом Республики Таджикистан, регулирующим отношения в данной сфере, является Закон РТ “О печати и других средствах массовой информации”, принятый ещё в 1990г. на основе одноимённого закона СССР. Представляется, что этот закон в сложных условиях Таджикистана до сих продолжает оказывать положительное влияние на деятельность СМИ.
Вместе с тем необходимо отметить, что за первое десятилетие независимости Республика Таджикистан столкнулась с тяжёлыми испытаниями, существенно затрудняющими поступательное развитие по пути демократических реформ. В непростых условиях политического и силового противостояния Закон РТ о печати во многом превратился в фикцию. В новых условиях, сложившихся в Республике Таджикистан в результате установления конструктивного диалога между всеми основными политическими силами страны, подготовка, широкое общественное обсуждение и принятие нового закона о СМИ может сыграть важную роль в ускорении демократических основ мирной жизни, становлении и развитии правовой государственности. структурировании открытого гражданского общества.
Касаясь концептуальной политико-правовой основы анализируемого законопроекта, Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности считает необходимым подчеркнуть следующие обстоятельства.
В законопроекте, во-первых, предложены пути законодательного регулирования новых явлений социальной практики, возникших в деятельности СМИ в последние годы (после принятия действующего
Закона Республики Таджикистан “О печати и других средствах массовой информации”).
Во-вторых, законопроект логично и последовательно развивает концептуальную основу своего предшественника. Отсюда следует, что принятие нового закона не вызовет “слома” стереотипов правового поведения, а также профессионального и общественного сознания.
В-третьих, законопроект не просто поднимает на законодательный уровень положения, в ряде случаев существовавшие до этого на уровне подзаконных актов, но претендует на решение ряда важных правовых вопросов, которые сегодня ещё не решены в текущем законодательстве Республики Таджикистан. Среди них: содержание правового статуса собственника СМИ, механизм предотвращения монополизации рынка СМИ и ограничения концентрации в сфере массовой информации, порядок формирования реестра СМИ, система мер государственной поддержки информационного плюрализма, правовые гарантии свободы массовой информации и т.д.
В-четвёртых, законопроект умело воспринял и творчески использовал новейший зарубежный опыт законотворчества в сфере массовой информации. В частности, авторы законопроекта сочли целесообразным применить те правовые модели, которые содержатся в отдельных законопроектных разработках, подготовленных для рассмотрения на уровне как Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, так и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В-пятых, в законопроекте удачно использован опыт как переходных стран, так и стран с большим опытом демократического развития.
В нём получили отражение многие положения, содержащиеся в многочисленных документах ЮНЕСКО и ОБСЕ, рекомендациях Совета Европы по вопросам обеспечения информационного плюрализма и свободы массовой информации, транспарентности СМИ, защиты источника информации и т.д.
В-шестых, следует отметить стремление авторов законопроекта, насколько возможно, соблюсти принцип равноправия всех “игроков” на информационном поле Республики Таджикистан. На это, в частности, нацелена норма ст. 6 “Антимонопольные принципы”, запрещающая монополизацию в области СМИ, в том числе государством, как в части производства, так и распространения массовой информации. Идеология “равного доступа” прослеживается и в положениях ст. 32 “Ограничения на предоставление льгот, дотаций и привилегий”, в соответствии с которыми не допускается предоставление льгот, дотаций и привилегий редакциям средств массовой информации в порядке компенсации за оказание информационных услуг государственным органам и органам местной власти.
В-седьмых, законопроект опирается на международно признанные принципы деятельности СМИ и профессиональные правила журналистского поведения. В нём в соответствии с Конституцией Республики Таджикистан содержится как презумпция, так и гарантии свободы массовой информации, а также механизмы предотвращения и пресечения деяний, представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации. В целом, в законопроекте последовательно проводится идея регулирования массовых информационных отношений в соответствии с принципами демократии и господства права, недопустимости любых ограничений свободы мысли, слова, мнений, информации, которые противоречили бы международным обязательствам Республики Таджикистан. В этом отношении существенно продвигает всю правовую систему страны по пути формирования правового государства.
Изложенные соображения позволяют заключить, что авторам законопроекта, благодаря удачному системному использованию как многократно апробированных, так и относительно новых правовых механизмов и институтов, удалось создать документ, который по ряду позиций вполне уверенно может претендовать на признание в качестве одного из самых совершенных в информационном и правовом пространстве СНГ. Представляется, что законопроект вполне готов к тому, чтобы стать предметом законодательной инициативы.
В то же время, в ходе дальнейшей работы над проектом в рамках обычной законодательной процедуры было бы целесообразно обратить внимание на некоторые положения законопроекта, которые Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности рассматривает как юридически некорректные или недостаточно продуманные формулировки для выражения подчас весьма интересных инновационных правовых идей. В частности, речь идёт о следующем:
1. В законопроекте не решён вопрос о переходном периоде. Возможно, с учётом особенностей принятой в РТ законодательной техники, вопросы переходного периода следует решать в отдельном законе, входящем в единый законодательный “пакет”. Однако независимо от формы, в которую будет облечён правовой механизм вступления в силу данного закона, само его содержание должно обеспечить:
во-первых, необходимость перерегистрации на условиях, установленных новым законом, зарегистрированных ранее средств массовой информации;
во-вторых, компенсацию возможных убытков, связанных с перерегистрацией
и приведением учредительных документов в соответствие с требованиями данного закона;
в-третьих, установление сроков принятия и вступления в силу
подзаконных нормативных правовых актов, конкретизирующих положения данного закона;
в-четвёртых, решение вопроса об обратной силе данного закона
или об отсутствии таковой;
в-пятых, правовые последствия непринятия соответствующими органами государственной власти необходимых переходных мер в пределах срока переходного периода.
2. Законопроект пока ещё страдает недостаточно чёткой структурированностью, в результате чего некоторые его положения, относящиеся к одним и тем же предметам регулирования, можно найти в различных главах и статьях. В частности, определение ряда употребляемых в проекте понятий не всегда оправданно осуществляется за пределами специально для этого предназначаемой статьи 3 “Основные понятия”. Так, понятие “сетевые средства массовой информации” определяется в ст. 30, а понятие “зарубежное периодическое печатное издание” — в ст. 73.
3. В законопроекте часто встречаются понятия, заимствованные из других отраслей права и законодательства, что само по себе не может считаться недостатком. Однако авторы подчас не указывают, стоит ли понимать используемые правовые понятия в том смысле, в котором они понимаются в других отраслях права, или в данном нормативном документе они имеют своё специфическое значение. Например, понятие “афиллированные лица” (ст.3), которое определяется как “физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность”, оказалось лишено специфики, налагаемой особенностями сферы массовой информации, и в то же время вполне может иметь иное определение в антимонопольном законодательстве Республики Таджикистан.
4. Представляется необходимым более чёткое определение статуса и полномочий основных институциональных структур, чьё создание вытекает из содержания законопроекта. Так, статья 8 законопроекта устанавливает, что “разработка и реализация государственной политики в отношении средств массовой информации на территории Республики Таджикистан возлагается на специально уполномоченный на то государственный орган”. Одновременно статья 49 предусматривает создание Национального Совета по телевидению и радиовещанию “в целях разработки и осуществления концепции развития телерадиоинформационного пространства Республики Таджикистан, реализации и соблюдения законодательства и других нормативных актов в области телевидения и радиовещания, выдачи телерадиоорганизациям на конкурсной основе лицензий на права использования канала вещания и времени вещания”.
Из текста законопроекта можно заключить, что именно эти структуры являют собой его несущие институциональные конструкции. При этом одна из них олицетворяет “уходящую натуру” бывшего административного диктата по отношению к прессе, управления ею, а другая — нарождающееся будущее демократического регулирования массовых информационных отношений в пределах так называемого “телерадиоинформационного пространства Республики Таджикистан”. Насколько органично эти структуры впишутся в общий контекст информационного, политического, экономического развития Республики Таджикистан, зависит от множества факторов. Не последнюю роль будет играть качество законодательно прописанных механизмов взаимодействия этих органов, их полномочий и предметов ведения.
5. Вызывает сомнение целесообразность сохранения в законопроекте самого понятия государственных СМИ. Как известно, в большинстве государств — членов ОБСЕ государственных печатных СМИ не существует вовсе, а государственные аудиовизуальные СМИ давно трансформированы в самостоятельные организации общественного вещания, имеющие высокую степень институциональной обособленности и независимости редакционной политики. Представляется, что в законопроекте следовало бы сделать хотя бы первые шаги к достижению такого же положения. В частности, можно предложить заменить понятие “государственные СМИ” понятием “общественные СМИ”.
6. Обращает на себя внимание недостаточная проработанность в законопроекте вопросов коллизионного права. Так, Конституция Республики Таджикистан устанавливает, что международно-правовые акты, признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам применяются нормы международноправовых актов (ст. 10). Таким образом, установлен приоритет международных норм. Однако ни Конституция страны, ни действующий закон о печати, ни анализируемый проект закона “О средствах массовой информации” не содержат указания на то, что нормы общепризнанных международно-правовых актов имеют прямое действие и, следовательно, обязательны для непосредственного применения судами. Также законодательство Таджикистана не предусматривает возможность обращения граждан за защитой своих прав в международные организации, в том числе и в тех случаях, когда исчерпаны национальные механизмы юридической защиты человека. Вот почему подобная правовая норма была бы весьма важна и полезна в законе “О средствах массовой информации”.
Вечерний Душанбе
